Quản lý nhà nước (QLNN) về bảo vệ
rừng có những đặc trưng chung của hoạt động QLNN, ngoài ra nó có chủ thể, đối
tượng quản lý riêng. Để thực hiện QLNN về bảo vệ rừng cần có cơ sở pháp lý quy
định cơ cấu tổ chức của các cơ quan QLNN về bảo vệ rừng. Hệ thống cơ quan làm
nhiệm vụ QLBVR nằm trong hệ thống cơ quan QLNN nói chung và được quản lý thống
nhất từ Trung ương đến địa phương, với hệ thống cơ quan QLNN có thẩm quyền
chuyên môn. Hệ thống cơ quan quản lý chuyên ngành trong lĩnh vực bảo vệ rừng
bao gồm: Bộ NN&PTNT, Tổng cục Lâm nghiệp, Cục Kiểm lâm, Sở NN&PTNT, Chi
cục Kiểm lâm. Điều này thể hiện rõ tại Quyết định 07/2012/QĐ-TTg ngày 08/2/2012
của Thủ tướng Chính phủ về Ban hành một số chính sách tăng cường công tác bảo vệ
rừng.
Ảnh: Kiểm lâm địa bàn tuần tra kiểm soát công tác quản lý bảo vệ rừng
Ở Trung ương: Bộ Nông nghiệp và
PTNT là cơ quan chỉ đạo chuyên ngành về bảo vệ rừng, chịu trách nhiệm trước
Chính phủ trong hoạt động BVR, đứng đầu là Bộ trưởng Bộ NN&PTNT. Tổng cục
Lâm nghiệp là tổ chức thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ
NN&PTNT quản lý nhà nước và tổ chức thực thi pháp luật về lâm nghiệp trong
phạm vi cả nước; tổ chức thực hiện các hoạt động dịch vụ công thuộc phạm vi
QLNN theo quy định. Cục Kiểm lâm có chức năng tham mưu giúp Tổng cục trưởng Tổng
cục Lâm nghiệp quản lý nhà nước về bảo vệ rừng và tổ chức thực thi pháp luật về
bảo vệ, phát triển rừng và quản lý lâm sản.
Ở khu vực: thành lập Chi cục Kiểm
lâm vùng trực thuộc Cục Kiểm lâm, Tổng cục Lâm nghiệp. Chi cục Kiểm lâm vùng IV
được phân công quản lý, phụ trách 11 tỉnh, gồm: TP Đà Nẵng, Quảng Nam, Quãng
Ngãi, Bình Định, Phú Yên, Khánh Hòa, Kon Tum, Gia Lai, Đắk Lắk, Đắk Nông và Lâm
Đồng. Thực hiện chức năng tham mưu, giúp Cục trưởng Cục Kiểm lâm quản lý nhà nước
và tổ chức thực thi pháp luật về bảo vệ rừng, phòng cháy chữa cháy rừng, phát
triển rừng và quản lý lâm sản thuộc phạm vi quản lý của Cục Kiểm lâm theo phân
cấp, ủy quyền của Cục trưởng Cục Kiểm lâm, Tổng cục Lâm nghiệp.
Ở địa phương có các Sở Nông nghiệp
và Phát triển nông thôn là cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, tham
mưu giúp Ủy ban nhân dân tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương
về lâm nghiệp và các dịch vụ công thuộc ngành nông nghiệp và phát triển nông
thôn và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của Ủy ban nhân
dân tỉnh và theo quy định của pháp luật. Bên cạnh đó là hệ thống chuyên trách
phụ trách việc QLBVR, đó là Chi cục Kiểm lâm, tổ chức hành chính trực thuộc Sở
Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, giúp Giám đốc Sở Nông nghiệp và Phát triển
nông thôn tham mưu cho Ủy ban nhân dân tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước
chuyên ngành và tổ chức thực thi pháp luật về bảo vệ rừng trên địa bàn tỉnh.
Kiểm lâm là lực lượng chuyên
trách của Nhà nước có chức năng bảo vệ rừng, giúp Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và
Phát triển nông thôn và Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp thực hiện QLNN về bảo
vệ rừng, bảo đảm chấp hành pháp luật về bảo vệ rừng. Kiểm lâm có các nhiệm vụ
sau đây:
+ Xây dựng chương trình, kế hoạch
bảo vệ rừng, phương án phòng, chống các hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ và
phát triển rừng, phòng cháy, chữa cháy rừng.
+ Hướng dẫn chủ rừng lập và thực
hiện phương án bảo vệ rừng; bồi dưỡng nghiệp vụ bảo vệ rừng cho chủ rừng.
+ Kiểm tra, kiểm soát việc bảo vệ
rừng, khai thác rừng, sử dụng rừng, lưu thông, vận chuyển, kinh doanh lâm sản;
đấu tranh phòng, chống các hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng.
+ Tuyên truyền, vận động nhân dân
bảo vệ và phát triển rừng; phối hợp với Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn
xây dựng và bồi dưỡng nghiệp vụ cho lực lượng quần chúng bảo vệ rừng.
+ Tổ chức dự báo nguy cơ cháy rừng
và tổ chức lực lượng chuyên ngành phòng cháy, chữa cháy rừng.
+ Bảo vệ quyền và lợi ích hợp
pháp của chủ rừng khi rừng bị người khác xâm hại.
+ Tổ chức việc bảo vệ các khu rừng
đặc dụng, rừng phòng hộ trọng điểm.
+ Thực hiện việc hợp tác quốc tế
trong lĩnh vực bảo vệ rừng và kiểm soát kinh doanh, buôn bán thực vật rừng, động
vật rừng.
- Theo quy định tại khoản 4 Điều
3 Nghị định số 119/2006/NĐ-CP ngày 16/10/2006 của Chính phủ về tổ chức và hoạt
động của Kiểm lâm: Ở Vườn Quốc gia có diện tích từ 7.000 ha trở lên, Khu Bảo tồn
thiên nhiên, Khu rừng đặc dụng khác có diện tích từ 15.000 ha trở lên, Khu rừng
phòng hộ đầu nguồn có diện tích từ 20.000 ha rừng trở lên và có nguy cơ bị xâm
hại cao, có thể thành lập Hạt Kiểm lâm rừng đặc dụng, Hạt Kiểm lâm rừng phòng hộ
theo quy định của pháp luật.
Khu vực Duyên hải Nam Trung Bộ và
Tây Nguyên có tổng diện tích tự nhiên 8.795.878,10 ha, chiếm 26,58% diện tích
toàn quốc. Đất quy hoạch trong lâm nghiệp của toàn vùng là 5.223.246,41 ha. Tính
đến 31/12/2016, diện tích đất có rừng là 4.511.258,05 ha (gồm cả diện tích đất
có rừng ngoài quy hoạch 3 loại rừng) trong đó rừng tự nhiên có 3.371.048,69 ha
và rừng trồng là 1.140.209,36 ha (trong đó có 343.446,75 ha rừng trồng chưa
thành rừng), độ che phủ rừng bình quân đạt 47,19 %. Đây là khu vực có diện tích
rừng lớn nhất cả nước, chiếm 29,48% có nhiều lợi thế, tiềm năng phát triển kinh
tế nói chung và phát triển kinh tế lâm nghiệp nói riêng.
Hiện tại toàn khu vực có 11 Chi cục
Kiểm lâm tỉnh; 20 Đội Kiểm lâm cơ động & PCCCR; 116 Hạt Kiểm lâm huyện, thị
xã, thành phố; 13 Hạt Kiểm lâm rừng đặc dụng; 07 Hạt Kiểm lâm rừng phòng hộ với
tổng biên chế, lao động là 3.285 người (trong đó 2.815 người thuộc biên chế Kiểm
lâm và 470 người hợp đồng lao động). Theo quy định tại khoản 3 Điều 28 của Nghị
số 117/2010/NĐ-CP, ngày 24/12/2010 về tổ chức quản lý hệ thống rừng đặc dụng
thì định biên tối đa 500 ha rừng đặc dụng có 01 công chức Kiểm lâm. Tại Khoản 1
Điều 15 của Nghị định Nghị định số 119/2006/NĐ-CP ngày 16/10/2006 về tổ chức và
hoạt động của Kiểm lâm thì định mức biên chế Kiểm lâm được tính bình quân toàn
quốc, cứ 1.000 ha rừng có một biên chế Kiểm lâm. Tại điểm a khoản 2 Điều 30 của
Quyết định 186/2006/QĐ-TTg ngày 14/8/2006 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban
hành quy chế quản lý rừng thì tổ chức lực lượng chuyên trách bảo vệ rừng, lực lượng
chuyên trách bảo vệ rừng được bố trí bình quân 1.000ha/người. Như vậy toàn khu
vực cần 3.769 biên chế Kiểm lâm, trong đó hiện có 3.285 người (trong đó 2.815
người thuộc biên chế Kiểm lâm và 470 người hợp đồng lao động) biên chế Kiểm
lâm, so với thực tế còn thiếu 484 biên chế Kiểm lâm.
Một yếu tố hết sức quan trọng làm
giảm hiệu quả QLNN đối với hoạt động của ngành lâm nghiệp đó là việc tổ chức và
quản lý ngành lâm nghiệp hiện nay chưa thể hiện tính thống nhất trong quản lý
và điều hành, khó quy kết trách nhiệm khi có vi phạm xảy ra, cụ thể:
- Ở Trung ương: có 6 Vườn quốc
gia Vườn quốc gia do Bộ NN và PTNT quản lý (trực tiếp quản lý là Tổng cục Lâm
nghiệp).
-
Ở cấp tỉnh: Vườn quốc gia, Khu bảo tồn, Ban quản lý rừng phòng hộ và các
Công ty lâm nghiệp nhà nước là do UBND cấp tỉnh thành lập và trực tiếp quản lý
(từ khâu quyết định thành lập, bổ nhiệm, ..); còn về công tác chuyên môn có địa
phương giao cho Sở NN và PTNT quản lý hoặc giao cho Chi cục Kiểm lâm quản lý,
thậm chí có địa phương lại giao cho UBND cấp huyện quản lý (tại Lâm Đồng, Ban
quản lý rừng phòng hộ do UBND cấp huyện quản lý);
Theo quy định tại Điều 26 của Nghị
định Nghị định số 117/2010/NĐ-CP thì “Đối với khu rừng đặc dụng có Hạt Kiểm
lâm, Giám đốc Ban quản lý đồng thời là Hạt trưởng Hạt Kiểm lâm”. Do đó, theo Phụ
lục quy định về Kiểm lâm hiệu, cấp hiệu, biểu tượng, biểu hiệu, cờ hiệu, cờ
truyền thống, phù điêu và trang phục Kiểm lâm ban hành kèm theo Nghị định số Nghị
định số 119/2006/NĐ-CP, nếu ở cương vị là Giám đốc thì cấp hiệu chức danh
chuyên môn tương đương với Chi cục trưởng Chi cục Kiểm lâm. Còn ở cương vị là Hạt
trưởng Hạt Kiểm lâm thì cấp hiệu chuyên môn tương đượng với trưởng phòng nghiệp
vụ của Chi cục Kiểm lâm và Đội trưởng Đội
Kiểm lâm cơ động & PCCCR (chỉ khác là có tư cách pháp nhân). Ở đây địa vị
pháp lý có sự chồng chéo và phân cấp không rõ ràng. Nhưng theo quy định tại Điều
50 và Điều 61 của Luật Bảo vệ và phát triển rừng thì các khu rừng đặc dụng là
vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên phải có Ban quản lý. Ban quản lý khu rừng
đặc dụng là tổ chức sự nghiệp do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập. Như
vậy, theo quy định trên thì Ban quản lý rừng đặc dụng ở đây được xem như là một chủ rừng. Theo đó,
theo quy định tại Điều 37 của Luật Bảo vệ và phát triển rừng quy định về trách
nhiệm bảo vệ rừng của chủ rừng thì chủ rừng có trách nhiệm bảo vệ rừng của
mình; xây dựng và thực hiện các phương án, biện pháp bảo vệ hệ sinh thái rừng;
phòng, chống chặt phá rừng; phòng, chống săn, bắt, bẫy động vật rừng trái phép;
phòng cháy, chữa cháy rừng… Chủ rừng không thực hiện theo các quy định mà để mất
rừng được Nhà nước giao, cho thuê thì phải chịu trách nhiệm theo quy định của
pháp luật. Mặc khác, theo quy định tại Khoản 3 Điều 26 thẩm quyền xử phạt vi phạm
hành chính của Kiểm lâm của Nghị định 157/2013/NĐ-CP ngày 11/11/2013 Quy định xử
phạt vi phạm hành chính về quản lý rừng, phát triển rừng, bảo vệ rừng và quản
lý lâm sản thì Hạt trưởng Hạt Kiểm lâm cấp huyện, Hạt trưởng hạt Kiểm lâm rừng
phòng hộ, Hạt trưởng hạt Kiểm lâm rừng đặc dụng (sau đây gọi chung là Hạt trưởng
hạt Kiểm lâm); Đội trưởng Đội Kiểm lâm cơ động & PCCCR, có quyền phạt cảnh
cáo, phạt tiền đến 25 triệu đồng, tịch thu tang vật, phương tiện và áp dụng biện
pháp khắc phục hậu quả. Còn Chi cục trưởng Chi cục Kiểm lâm có quyền phạt phạt
cảnh cáo, phạt tiền đến 50 triệu đồng, tịch thu tang vật, phương tiện và áp dụng
biện pháp khắc phục hậu quả. Mặt khác, theo nguyên tắc phân định thẩm quyền xử
phạt theo lãnh thổ thì các vi phạm trong địa phận rừng đặc dụng sẽ thuộc thẩm
quyền xử phạt của Hạt Kiểm lâm rừng đặc dụng. Chi cục Kiểm lâm thì không quản
lý về mặt tổ chức đối với Hạt Kiểm lâm rừng đặc dụng nên rất khó để quản lý
công tác chuyên môn. Như vậy ở đây lại có sự bất cập trong công tác quản lý. Mặc
khác Hạt Kiểm lâm là cơ quan quản lý hành chính nhà nước (có quyền lực nhà nước)
trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng, có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính
nhưng là đơn vị sự nghiệp công lập đây lại
là một vấn đề bất cập trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước.
Từ những đánh giá, phân tích trên
cho thấy, hệ thống tổ chức lực lượng Kiểm lâm trong vùng chưa thống nhất, có sự
khác biệt về tổ chức quản lý và cơ chế chính sách, thiếu sự phối hợp giữa Chi cục
Kiểm lâm với Kiểm lâm rừng đặc dụng, phòng hộ dẫn đến giảm hiệu quả trong quản
lý, điều hành hoạt động của lực lượng Kiểm lâm trong toàn vùng.
Hiện có hai loại hình Kiểm lâm
khác nhau mặc dù có nhiệm vụ như nhau là bảo vệ rừng: công chức Kiểm lâm và
viên chức Kiểm lâm ở các khu rừng đặc dụng, phòng hộ và Kiểm lâm vùng. Quy định
đối với khu rừng đặc dụng có Hạt Kiểm lâm thì Giám đốc Ban quản lý đồng thời là
Hạt trưởng Hạt Kiểm lâm dẫn đến chồng chéo trong công tác quản lý: giám đốc vừa
là chủ rừng vừa là công chức Kiểm lâm, chồng chéo hoạt động với Hạt Kiểm lâm cấp
huyện trong công tác bảo vệ rừng. Giám đốc khu rừng đặc dụng kiêm Hạt trưởng Hạt
Kiểm lâm chỉ có quyền hạn xử lý như Hạt trưởng Hạt Kiểm lâm cấp huyện. Quyền hạn
của viên chức Kiểm lâm rất hạn chế. Thêm vào đó, các khu rừng đặc dụng còn do
nhiều cơ quan khác nhau chỉ đạo điều hành như UBND cấp tỉnh, Tổng cục Lâm nghiệp,
Sở NN &PTNT hay Chi cục Kiểm lâm.
Năm 2016, đánh dấu một bước ngoặt
trong quá trình phát triển của lực lượng Kiểm lâm Việt Nam bằng việc kiện toàn
tổ chức, tăng cường năng lực hướng đến xây dựng một lực lượng Kiểm lâm có tính
chuyên nghiệp cao, tri thức và bản lĩnh. Đây là năm có bước tiến lớn về cải
cách thể chế khi chủ trương sáp nhập Chi cục Lâm nghiệp cấp tỉnh vào Chi cục Kiểm
lâm theo Thông tư số 14/2015/TTLT-BNNPTNT-BNV ngày 25 tháng 3 năm 2015 giữa Bộ
Nông nghiệp và Phát triển nông thôn với Bộ Nội vụ. Công tác chỉ đạo, điều hành
được thuận lợi, nhất quán và hiệu quả hơn, đặc biệt trong bối cảnh ngành nông
nghiệp đang quyết liệt thực hiện tái cơ cấu để hội nhập, phát triển. Như vậy,
QLNN đối với lĩnh vực bảo vệ rừng có vai trò quan trọng trong việc quy định cơ
cấu tổ chức của ngành Kiểm lâm; lực lượng này được tổ chức thành hệ thống, đặt
dưới sự chỉ đạo toàn diện của Bộ trưởng Bộ NN&PTNT và sự chỉ đạo, kiểm tra
của UBND các cấp. Cơ quan Kiểm lâm là một hình thức cơ quan quản lý nhà nước đặc
thù, vừa có tính chất của cơ quan hành chính nhà nước vừa có những hoạt động tư
pháp. Vì vậy để phù hợp với thực tiễn hiện nay cần thay đổi những chính sách mới
để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trong lĩnh vực lâm nghiệp là hết
sức cần thiết.
Nguồn: Hòa Bình - Phòng NV II